規(guī)劃傳導視角下的實用性村莊規(guī)劃內(nèi)容研究

引言

隨著我國國土空間規(guī)劃體系的建立和完善，村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位愈加明顯，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃傳導體系成為保障鄉(xiāng)村空間精細化治理的重要前提。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》首次提出“健全規(guī)劃實施傳導路徑”，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊”的規(guī)劃傳導體系是國土空間規(guī)劃有效實施的關(guān)鍵，為實用性村莊規(guī)劃用途管制提供了可操作的實施框架。

一、規(guī)劃傳導

（一）規(guī)劃傳導的概念

規(guī)劃傳導是指在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，將宏觀層面的規(guī)劃目標、策略、指標等依次傳遞并細化落實到中觀及微觀層面，以保障各級規(guī)劃相互銜接、協(xié)同實施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展的有序和協(xié)調(diào)。

（二）規(guī)劃傳導的目標

縱向傳導：從上位規(guī)劃向村莊分解剛性指標，如耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模等，明確空間管控底線。

橫向協(xié)同：統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多部門需求，形成“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃藍圖。

（三）規(guī)劃傳導的作用和意義

（1）確保規(guī)劃一致性：保證各級規(guī)劃在目標、指標和空間布局等方面相互銜接，形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系。

（2）促進資源合理配置：通過自上而下的傳導，依據(jù)不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展需求，合理配置資源，提高利用效率。

（3）引導有序發(fā)展：為鄉(xiāng)村建設(shè)提供明確的方向和指引，規(guī)范開發(fā)建設(shè)行為，避免盲目建設(shè)和無序擴張。

（4）落實宏觀意圖：將宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和政策轉(zhuǎn)化為具體的建設(shè)行動，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效。

二、實用性村莊規(guī)劃

（一）概念和內(nèi)涵

實用性村莊規(guī)劃是指立足于鄉(xiāng)村實際，以滿足村民生產(chǎn)生活需求、促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展為目標，對村莊的土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)等進行科學合理安排，旨在改善村民的生產(chǎn)生活條件，促進村莊經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃。

（二）實用性村莊規(guī)劃的特點

目標導向：聚焦鄉(xiāng)村振興，解決實際問題。

多規(guī)融合：整合各類規(guī)劃，實現(xiàn)“一張圖”管理。

村民參與：強調(diào)村民主體，充分征求意見。

因地制宜：依據(jù)村莊特色，實現(xiàn)差異化發(fā)展。

內(nèi)容務(wù)實：關(guān)注實際需求，措施項目可落地。

動態(tài)適應(yīng)：預留彈性空間，增強規(guī)劃適應(yīng)性和靈活性。

（三）村莊規(guī)劃傳導存在的問題

規(guī)劃內(nèi)容：上位規(guī)劃的宏觀性與村莊規(guī)劃的具體性存在差異，導致部分傳導內(nèi)容在村莊層面難以精準落實。

規(guī)劃目標：上位規(guī)劃注重區(qū)域整體發(fā)展，而實用性村莊規(guī)劃更關(guān)注村莊自身特色與村民利益，兩者目標有時難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

實施主體：上位規(guī)劃由政府部門主導實施，而村莊規(guī)劃需要村民參與配合，但在傳導過程中，村民參與機制不完善，易造成實施主體間的銜接不暢。

三、實用性村莊規(guī)劃的傳導路徑和機制

（一）實用性村莊規(guī)劃管控與傳導的核心

（1）傳導要素

剛性要素：永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護紅線、建設(shè)用地規(guī)模等強制性指標。

彈性要素：產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導、公共服務(wù)設(shè)施配置、風貌特色引導等指導性內(nèi)容。

（2）傳導層級

縣級規(guī)劃：明確村莊發(fā)展定位、指標分解與管控底線。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃：細化空間布局，落實用地指標與項目安排。

村莊規(guī)劃：轉(zhuǎn)化為具體建設(shè)項目與實施清單。

（二）鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃傳導框架體系構(gòu)建

在“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系中：“五級”指的是行政管理級別，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向?qū)蛹?；“三類”即總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃。其中，在詳細規(guī)劃中，村莊規(guī)劃是整合原村莊土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等不同類型的鄉(xiāng)村規(guī)劃后形成的“多規(guī)合一”的法定規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)利用與保護的依據(jù)。

村莊規(guī)劃要落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃管控要求，村域?qū)用娴目刂凭€及分區(qū)要落實到地塊地類，并涵蓋產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、村莊風貌、國土綜合整治以及生態(tài)保護修復等全要素。

圖1 鄉(xiāng)村地區(qū)涉及的三級規(guī)劃體系示意圖

圖片來源：林彤.鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃分級傳導體系研究—以南京市椏溪街道為例[D].南京師范大學，2022.

（三）規(guī)劃傳導方向

鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃的傳導方向包括剛性傳導、彈性引導及剛彈兼具。從“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”三級規(guī)劃傳導要素的具體內(nèi)容以及傳導方向來看，三級規(guī)劃之間銜接緊密，以縱向傳導為主。

圖2 “縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”三級規(guī)劃縱向傳導示意圖

圖片來源：林彤.鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃分級傳導體系研究—以南京市椏溪街道為例[D].南京師范大學，2022.

四、結(jié)束語

實用性村莊規(guī)劃是當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，對于推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在規(guī)劃傳導視角下，實用性村莊規(guī)劃需要從實際出發(fā)，注重規(guī)劃的可操作性和可持續(xù)性，同時充分考慮村民的參與和利益，確保規(guī)劃的順利實施和取得實效。